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国家的作用与福利后果

2012-08-01 17:58:00     来源:三联生活周刊  

1948年奥运会对伦敦来说是一个重大的公共成就,这次奥运会是伦敦在两年时间内紧缩预算下拼凑起来的。但是从某个方面说,刚刚在巨大的战争中充分发挥集权优势的政府,对于组织一场同样需要短时期内集中人力物力的体育赛事来说,并不陌生。

人们也非常习惯政府对于各项公共事务的庞大权力,而这对于20世纪初期的英国还难以想象。两次世界大战以及20世纪30年代初的世界性经济危机,给英国思想界造成了强大冲击。在第一次世界大战时期,英国人原本信奉的自由放任学说就已经受到冲击。为了领导战争,政府曾不得不承担起组织经济活动的责任,比如下达生产指标、分发原材料、调拨劳动力、控制物价等等。战争结束后临时措施被取消了,但它却给了人们触动。30年代初的经济危机再次引起人们的深思:经济的完全自由是否就真的是金科玉律?国家在解决社会经济问题中可以发挥什么作用?约翰·凯恩斯的《就业、利息和货币通论》在这种疑问中问世了,它否定了从亚当·斯密就开始的自由主义理论传统,提出要用国家干预的方法刺激消费,促进生产,达到充分就业,从而消灭贫困。

“二战”成为英国人体验国家权力的又一次特殊方式。“二战”前,英国的中央政府规模相当小,自由主义的传统从来都把政府看做是“不可避免的祸害”,尽量限制它的规模和作用。战争导致权力集中,人们开始认可一个无所不在的“大政府”。政府不仅组织了战争,还组织了整个社会生活。战争开始时,政府组织城市儿童疏散,几十万城市儿童被转移到乡村,有条不紊的精良组织使人吃惊。政府负责劳动力分配,制定物价和工资,结果物价稳定、工资水平不断上升。政府实行食品定量,战争的艰苦岁月没有造成饥饿。

1946年,伦敦的一位妈妈领取家庭补贴。“二战”后的英国开始进入福利社会

由于战时的需要,政府的规模尤为扩展,成立了许多新的部,如物质供应部、经济战争部、新闻部、粮食部、海运部、国内安全部,乃至飞机生产部、民航部、城乡规划部、燃料动力部、厂房建筑部等。这些新增加的部门在战后大部分保留下来,从而为国家干预整个社会奠定了基础。

实际上,许多方面的战争状态一直持续到1950年初期,定量配给办法和控制措施持续的时间更长。1945年8月24日,一个成名的和出身名门的记者J.L.霍德森在他的日记中写道:“战争过去了,在某些方面,战争状态继续存在。你只需在英格兰乘火车做一次长途旅行,就会了解这一点。上星期天,我去泰恩河畔的纽卡斯尔旅行。和平时期,这段路程只需4个小时,现在要花8个小时零一刻钟。车上没有食物供应。沿途各站连杯茶也买不到,因为排队购买冒充茶水暂当饮料的行列,长得令人无法忍受。在纽卡斯尔车站,一个陆军炮兵土尉和我搞到一辆手推车,沿月台运送手提包。月台上堆满了待运的行李和货物,几乎无法通过。也雇不到出租汽车。我下榻的旅馆的毛巾,大约像块手帕那样大小;肥皂已用得像纸一般薄,床单破烂不堪。”

对于普通民众而言,战后的生活仍然需要他们表现出相当的忍耐力。由于世界各地都在重新兴建各项事业,许多物资和食物甚至比战争期间更短缺。1945年,英国煤产量下降到1.75亿吨的低水平,直到1950年才恢复到战前水平。1946~1947年冬季,英国遭到了百年来最严重的暴风雪和最严重的冰冻,最冷的冬天,削减了电力供应,失业人数增加,1947年达到了80万人的高峰。

在战争还未结束的1942年12月,经济学家贝弗里奇曾向全国公布了他著名的“报告”。这份“贝弗里奇报告”称,国家在战后应该建立一个包罗万象的社会保障制度,让每个人“从摇篮到坟墓”都能享受福利。“报告”实际上勾画了一个战后“新社会”的蓝图,对英国人来说,如果国家出面为全体国民提供了保障,让一切人可以享受最低的生活标准,那他们从此不必为生存问题操心了,因为国家保证了他的生存。自此以后,他们所关心的就是如何生活得更好。随后,凯恩斯的《就业、利息和货币通论》问世表明在经济学理论上国家干预的学说已经成熟,这就为后来向福利国家过渡准备了理论基础。

将英国人带向“二战”胜利的功臣丘吉尔,显然没有意识到人民对福利社会的向往。人们希望1945年的战后大选是美好生活的开端,工党作为“社会主义”的党,首先对这种期待做出反应,因此立刻得到选民的支持。于是,丘吉尔所代表的保守党,对大选的失利目瞪口呆。带领英国人民走向胜利的丘吉尔被迅速抛弃了,他后来引用古希腊作家普鲁塔克的话说:“对他们的伟大人物忘恩负义,是伟大民族的标志。”

战后的老帝国期待着改变。

1945年工党执政后就开始履行它的诺言,一是“福利国家”,二是国有化,英国迎来了福利新社会。从1946年开始,英格兰银行实行国有化,由此开始了国有化进程。在两年时间里,煤矿、民航、铁路、公路、运输、煤气、钢铁、电力等部门相继完成国有化,使工党的“社会主义”色彩看起来十分强烈。到1951年10月工党下台,被国有化的企业占全国企业总数的20%左右,实行了英国战后的第一次国有化高潮。

北京大学历史系教授钱乘旦提到,英国的国有化意味着巨大的观念变化。在英国这样一个自由资本主义的发源地,国有化意味着双重否定。它意味着“社会主义”是一种可以接受的实践,而资本主义也是可以不“自由”的。实际上,保守党对国有化并没有当真反对,1947年保守党研究部提出一份文件叫《工业宪章》,对英格兰银行、煤矿等行业的国有化表示认可。在国有化过程中,保守党只对工党法案做部分修正,并不反对国有化。这表明,在思想深处,保守党和工党已形成某些共鸣,而凯斯恩的经济理论就是其间的纽带。

在福利制度方面,保守党也接受了工党的理念,即建立一个全方位的社会保障制度,这既是社会公正的需要,也是国家安全的需要。这种共同的思想基础便形成战后的“共识政治”,保守党后来执政时,全面接受了工党制定的社会立法,也基本上认同了工党已经实行的国有化措施,以避免被选民所抛弃。

而选取一个更长的历史时间段来观察这种变化,在英国特定的条件下,对财富的追求和对平等的追求逐渐融合。对财富的追求最终使得英国成为世界上第一个工业强国,而对平等的追求则使这一富有的国度能在现行制度允许的范围内,按较为合理的原则对财富实行再分配。

但是从60年代起,福利社会的包袱逐渐突出。1959~1964年的公共开支已达到国内生产总值的1/3,而其中除防务之外,福利开支是最大的项目。1965~1966年度这项开支(包括教育)达到65亿英镑,而20年后则接近920亿英镑。它不可避免地给英国社会留下了隐患。


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